中国人口众多，保障国家粮食安全始终是治国理政的头等大事。2013年中央经济工作会议和中央农村工作会议都将粮食安全问题摆在首位，明确提出国家粮食安全战略方针是：“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”，战略目标是：确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

　　小麦是中国最重要的口粮之一，小麦产业发展直接关系到国家粮食安全和社会稳定。近年来，国内资源环境、粮食供求格局和国际贸易形势都发生了深刻变化，在“四化”同步和对外开放的新形势下，为细化和落实中央提出的粮食安全新战略方针和目标，笔者对国内小麦产业发展进行了系统深入思考，认为小麦产业发展面临的6大突出问题需要关注和应对。

　　小麦产业面临的六大突出问题

　　第一，种麦效益持续下滑。近年来，尽管国家不断提高补贴和最低收购价水平，但小麦的种植收益不仅低而且还在持续下降。据国家发改委调查数据，2008年以来全国小麦亩均净利润连续5年下降，从164.51元/亩降为2012年的21.29元/亩，降幅达87%，成本利润率仅为2.56%。主要原因包括：一是投入成本不断增加。2008-2012年，小麦生产成本中的物质与服务费用从278.69元/亩增加至396.69元/亩，增长42.3%；其中化肥费增长40%，机械作业费增长37%，种子费增长51%。二是人工成本大幅提高。随着农民外出打工机会增多，农村雇工成本明显上升。2012年，小麦亩均人工成本为291.4元，比2008年增长1.2倍，比2000年增长2.5倍。三是小麦价格提高幅度低于农资上涨幅度。为保护农民种粮积极性，自2006年起国家实施小麦最低收购价政策并且价格逐年提高，但提高幅度呈缩小趋势。2014年产的小麦（三等）最低收购价提高到1.18元/斤，比2013年增加6分，增长5.4%，低于上年9.8%的增幅；较2006年累计增长41.2%，平均增幅为6.4%。小麦生产总成本从2006年的404.77元/亩上涨至2012年的830.44元/亩，累计增长1.1倍，年均增长12.7%。种麦收益持续降低致使华北部分地区出现小麦撂荒现象，本来可以种小麦和玉米两季作物，但有的农户只选择种一季玉米。与其他作物相比，小麦的种植效益不仅显著低于蔬菜、棉花等经济作物，在粮食作物中也是收益最低的。2012年蔬菜、棉花的亩均净利润分别是小麦的115倍和1.2倍；水稻、玉米的亩均净利润分别是小麦的13.4倍和9.3倍。

　　第二，小麦国际竞争力不断下降。入世以后，根据世贸组织规则，中国开始对小麦实行关税配额制度管理，对配额内进口小麦实行1%的低关税，对配额外进口小麦征收65%的高关税。同整个农业一样，中国小麦正处于成本快速增长时期，在贸易自由化背景下，国内小麦逐渐面临越来越大的国际竞争压力。在过去的两年多时间里，美国小麦在离岸价的基础上加上运费、保险、关税、进口增值税以及港杂费后的到岸税后价多数时间均低于国内优质小麦销区价，尤其是2013年3月以来，在国际小麦价格整体下行的趋势下，国际小麦到岸税后价持续低于国内优质麦销区价，价差最高达400元/吨。综合来看，中国小麦在价格、成本及品质等方面都不具有优势，国际竞争力逐渐减弱，未来在最低收购价及成本增加的推动下，国内小麦价格还将进一步上涨，中国小麦的国际竞争力将继续下降。

　　第三，科技应用日益受到规模限制。据中央农村固定观察点调查数据，目前全国户均小麦种植规模仅有4.5亩，规模过小不仅大大限制了劳动生产率的提高，而且制约了先进生产技术的应用和推广，不利于小麦产业实现现代化。在江苏射阳县四明镇调查发现，规模经营的小麦耕种机械作业成本为130元/亩，比分散经营减少35元/亩，种子成本减少47元/亩，两项合计减少82元/亩；应用于规模经营的大型机械装备小麦播种7道工序仅需要100元/亩，较农户分散经营又降低了30元/亩。此外，规模经营为大中型机械在深翻等环节使用提供了条件，不仅有效提高了土壤的有机质和可持续性，同时为北纬33度上亿亩稻茬麦解决了茬口衔接紧迫问题，大幅度提高了小麦的单产水平。

　　第四，产业化组织模式难以适应新要求。随着市场化和贸易自由化的推进，中国小麦产业发展面临的组织问题越来越突出。麦农规模小、数量多、组织成本高（据调查，目前全国近百万农民合作社中真正规范的麦农合作社数量很少），作为单个分散的个体获取市场信息的能力不足，无法将小麦生产与市场供需相匹配，也难以与企业形成利益联合体，限制了一体化经营的自身扩展，而且我国小麦产业化经营起步晚，小麦加工企业规模偏小，龙头企业整体仍处于初级层次，对小麦产业化经营的带动能力不强，也影响了我国小麦产业的长远发展。

　　第五，小麦生产面临资源和环境约束。资源和环境约束对小麦生产的影响加剧。在水土等农业资源约束日益增强的背景下，微利的小麦生产面临种植面积难以稳定的挑战，在华北等水资源短缺的主产区小麦生产面临的挑战更大，甚至在一些地下水严重超采地区亟需通过开展小麦退耕休耕来恢复脆弱的生态环境。据测算，如果将每亩灌溉水成本提高到200元，华北小麦种植面积将下降40%以上。全球变暖影响加剧，极端天气不断增多，自然灾害多发频发，对农作物中生长期较长的小麦生产的影响最大，2010~2012年国内小麦已经经历多次严重干旱的不利影响。

　　第六，支持和保护的政策空间越来越有限。根据WTO规则，中国入世可以享受的微量允许支持量仅有农业总产值的8.5%。各种补贴方面，2012年中央“四补贴”支持量约1600亿元，仅占当年农业总产值的2.1%，但考虑到“四补贴”主要用于粮食产业，从特定支持角度看逐步接近WTO约束水平，所剩空间不多。价格支持方面，目前国际小麦到岸税后价较国内销区价格水平低10%~20%，假设最低收购价按照平均每年7%的幅度继续提高，且国际价格没有大幅度下跌，仍保持在280~320美元/吨之间，到2020年国内小麦价格较目前累计提高幅度约50%左右。也就是说，目前对提高种粮农民积极性起主要作用的最低收购价政策未来还有5~6年的提价空间，但在2020年前后将很难运用，到那时65%的配额外关税也难以阻挡国外小麦的大量进口，在缺乏关税保护的环境下，其他相配套的支持补贴政策效果也将大打折扣。

　　政策建议

　　一是加大小麦科研和推广投入，通过集成应用提高科技贡献率。小麦属于常规育种，要区别于商业化育种政策，必须坚持国家为投入主体，科研院所为科研主体，政府推广体系和公司为推广主体，国家在小麦科研和育繁推环节都要加大投入和支持力度，夯实小麦科研和推广基础。同时要通过各产业环节技术创新、集成配套以及体制机制创新，有效服务小麦产业健康发展。

　　二是加快推进多种形式的适度规模经营，从根本上提高产出效率。随着小麦机械化程度的快速提高，目前各地开展了大户、家庭农场、合作社以及公司经营等多种形式的规模经营，但也存在规模大了，单产和效益没有提高的问题。各地政府必须给予政策支持和引导，在加快推进小麦适度规模经营时，必须质和量并举，甚至量必须服从于质。

　　三是明确各种补贴与生产者、产量挂钩，提高补贴效率。必须尽快改革现有对小麦的补贴政策，首要原则是要用好WTO赋予我们的8.5%的微量许可空间。既然规则允许，提高补贴政策效率的最好办法就是要明确与生产者、产量紧密挂钩，新增补贴要切实补给新型规模生产经营者，真正做到种麦有利可图。

　　四是近期维持最低收购价政策，中长期可探索对规模经营者实行收入支持政策。从中长期看，价格支持政策空间越来越有限，可探索通过建档对规模经营者实行收入支持政策，具体手段包括直接补贴和收入保险相结合。目前美欧等国的粮食产业新政也是朝着这个方向调整的。

　　五是加大对麦农合作社、大户和家庭农场支持，解决产业化组织最短板环节问题。建议现有合作社培育等相关扶持政策向麦农合作社、大户和家庭农场倾斜，加快培育多种形式、多种层次能够带动普通麦农的新型规模经营主体，尽快解决小麦产业化最短板环节组织化问题。

　　六是在多双边谈判中坚守目前的保护水平，为国内小麦产业提供一个稳定的发展空间。考虑到小麦作为口粮的战略性、基础性地位以及国际竞争力还将长期处于下降趋势，况且中国已承诺的小麦关税配额数量巨大（964万吨），约束关税也只有65%，建议在未来的WTO谈判和自贸区谈判中坚决不做任何让步，为国内小麦产业提供一个相对稳定的发展空间。（作者单位：中国农业大学经济管理学院）