[导读]日前，在国家行政学院举办的“省部级领导干部转型升级研讨班”迎来了35位来自中央部委和地方的学员。学习过程中，学员交锋不留情面，多位学员在课后坦言“过瘾”、“收获很大”。
“从根本上讲，结构的失衡，表现在产业，根子在机制转型，没有政府行为方式转变，经济发展方式的转变就难以进行。而转型升级说到底还是要靠深化改革，核心是处理好政府与市场的关系”
文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵
日前，在国家行政学院举办的“省部级领导干部转型升级研讨班”迎来了35位来自中央部委和地方的学员。围绕着转型升级的“碰撞”贯穿于整个学习过程中，议题直击要害，交锋不留情面，多位学员在课后与《瞭望》新闻周刊交流中都坦言“过瘾”、“收获很大”。
国家行政学院教务长、进修部主任陆林祥向本刊记者介绍，中央举办此次培训班的目的，核心是贯彻落实党的十八大关于加快转变经济发展方式的战略部署，把握经济转型升级的内涵和目标，研讨如何解决当前发展面临的突出难题，探索打造中国经济升级版、提升国际竞争力、从经济大国向经济强国迈进的有效途径。
比如，这些站在一线实践最前沿的省部级学员普遍认为，转型升级面临的最大困境，“根子还是政府与市场的关系没有处理好，政府之手总是在进退反复中难以拿捏合适的度。”他们聚焦的议题中，苦恼产业升级动力不足的现实，担忧民生支出的刚性需求和财政收入减少的两难，争议区域差异现实下转型升级缺失考核评价的差异化支撑……
“当务之急是要解决‘上热下冷’的问题，进一步统一思想，使上下充分认清我们正处在经济转型升级的关键时期，而这个转和升是等不来、要不来的，目前处在不进则退的阶段，要有这种紧迫感。”来自山东的学员说。
“这一系列难点，也正是未来转型升级中的发力点。”陆林祥认为，经过一周全封闭式的地方与部门高层官员之间无保留的交流与碰撞，“借鉴其他省份的良好经验，认识自己工作中的不足，并寻找未来的努力方向，是省部级干部离岗集中学习最重要的收获。”在他看来，这个目的“基本达到了”。
“不进则退”形势逼人
“地方往往换一任领导就是一套新的指标。比如，地市级的综合部门上报了一个年度投资目标给市长，市长会问，前任市长在任期间的投资增速是多少？如果上报的目标低于过去的增速，市长至少会把目标提高到与前任一样。目标再报给书记，如果书记是别处调任，就会说，我在某地的时候，增速都达到多少，然后大笔一挥，投资增速远远超出最初上报目标。最终的结果大多只能事与愿违。”
一位曾在地方工作的副省级官员的此番言谈深得学员们的共鸣，一方面是不少地方在旧的路径上继续迈进，另一方面则是迫切需要解决的经济发展矛盾和难题，“照此下去，转型升级怎么转，怎么升？”他们认为，目前不平衡、不协调、不可持续的发展矛盾，主要体现在以下几个方面：
其一，产业结构不协调，传统制造业产能过剩，战略性新兴产业竞争力不强，服务业发展滞后；其二，虚拟经济与实体经济发展不协调，实体经济特别是小微企业面临重重困难；其三，城镇化水平和质量不高，城乡二元结构矛盾依然突出；其四，区域发展不平衡，中西部地区缺少增长极，发展潜力还没有充分挖掘出来。
中央书记处书记、国务委员兼国务院秘书长、国家行政学院院长杨晶在开班讲话时强调，“特别是内需外需、投资消费关系的调整。我们喊了很多年，也搞了很多年，但效果还不是很明显，扩大内需特别是消费需求，还有很长的路要走。”这种紧迫感带来了两大亟待突破的生产力束缚：
一者，资源环境压力成为发展的重大制约。我国长期粗放型的经济增长，带来了巨大的资源消耗和污染排放增加，一些地方的大气、水、土壤等都受到污染。不仅工业对土壤造成污染，农业长期使用化肥，对农村的水特别是土壤也造成了大面积污染。部分地区雾霾天气频繁出现，老百姓反映强烈，意见很大。
二者，如何跨越“中等收入陷阱”生死攸关。2012年，我国人均GDP已经超过6000美元，进入典型的中等收入阶段。而国际经验显示，不少发展中国家进入中等收入阶段后，陷入发展方式落后、技术创新不足、城市化和工业化失衡、收入两极分化、经济增长乏力、社会矛盾激化等困境，导致经济增长放缓甚至停滞不前，掉到所谓的“中等收入陷阱”。
“跨越‘中等收入陷阱’、实现现代化，对中国这样一个世界人口最多的大国来讲，是史无前例的探索，更是对我们党和政府严峻的考验。”杨晶指出，要闯过“中等收入陷阱”这道关，唯一的办法，就是在推动转型升级上取得突破性进展。
结构失衡根子在机制
“经济转型升级很困难，原因在于政府跟市场的关系还是不清楚，表现为经济运行中行政对经济的干预过多，行政手段当前是强化了，而不是弱化了。一些本来由市场和企业承担的职能却由政府主动地来承担了。”广东学员的观点，得到了多位学员的赞同。事实上，35名学员组成的研讨班，在具体谈论中分成了三个小组，但不同小组在分析当前面临的难题时，无一例外地都聚焦到了政府与市场的关系上。
一方面，从市场方面看，当前市场活力不足，行政对市场的干预过多。企业作为市场经济主体的作用未能真正发挥，企业过多依赖政府的扶持，过多依赖政策的优惠。
研讨班学员认为，表现为政府对市场经济的主体没有一视同仁，“比如说优惠政策重国企轻民企，重外资轻内资，多年来中央和地方政府制定了诸多优惠政策，对民营的偏少。”更为关键的是，政府过多干预土地、价格、资金等要素，影响了市场的信号。有一些学员特别提出，“过去经济学比较通行的平均利润率，现在都不能真实衡量企业的经营情况。”
另一方面，从政府方面来说，仍然是审批的事项多、环节多，控制市场的权力太大。
有学员指出，“政府的审批是必不可少的，但政府审批存在着既得利益和寻租的空间，使得行政体制的改革举步维艰，这使得这些行政审批偏离了轨道。”
与此相关的，则是政府对调控经济的能力过于自信。一位学员介绍说，“比如说对产能的过少过多，总相信政府自己可以驾驭，但往往适得其反，市场上钢铁、水泥、玻璃过剩的问题就是调控的结果，说不定几年过去，今天的调控又是几年之后的过剩。”
“而很多企业不是根据市场，而主要是根据政府的意志来决定投资经营，在整体经营领域导致了主体意识、契约精神、社会信用和市场判断的缺失。”他分析说，“决定投资上项目，很多企业主要不是分析市场的供求和成本效益，他投资多少钱主要是看政府有没有红头文件，有没有纳入规划文本。一个企业来到一个地方不是看市场，而是看市长、市委书记接见不接见。”
“从根本上讲，结构的失衡，表现在产业，根子在机制。没有体制机制转型、没有政府行为方式转变，经济发展方式的转变就难以进行，转型升级说到底还是要靠深化改革。核心是处理好政府与市场的关系。”湖北学员总结认为。
杨晶在开班讲话中指出，目前中央层面仍有1500多个行政审批事项，地方政府层面还有1.7万个。下一步，还应继续探索转变职能的有效做法，进一步向市场放权，为企业松绑，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“加法”，搞活微观经济基础，增强市场主体在经济转型升级中的动力和活力。
“调结构”首在产能过剩
湖北学员讲出了心中的“两只虎”，“经济转型升级需要科学谋划，统筹规划，但更要确定近期抓什么。近期主要存在两个拦路虎，一是我们的实体经济活力不够，动力不强。怎样把实体经济搞活，做强做大，关系到国家振兴；第二个拦路虎就是产能过剩，这是当前经济发展中面临的最突出问题。”对此，学员们在讨论中也一致认为，当前的产业升级中需要更多聚焦到怎样解决产能过剩的问题。
工业和信息化部部长苗圩在给学员授课时也表示，中央领导同志已经明确指出，产能过剩影响效率，影响投资，如果任其发展下去甚至会影响社会的稳定，潜伏着危机和风险，因此要把化解部分行业产能严重过剩作为调整产业结构的重要任务。
他介绍说，国际上一般用产能利用率来衡量产能是否过剩，正常值应该在79%～83%的区间内，超过85%可以认为实现产能充分利用，明显低于这一区间则说明产能过剩，“我国制造业一些行业产能利用率已经低于75%，有些甚至低于70%，需要警惕。”
在苗圩看来，本轮产能过剩主要受四大因素影响，包括不合理的经济结构和发展方式，要素市场改革滞后，投资管理体制改革不到位和市场退出机制不健全。然而，有学员表示，出于发展的需要，不少地方在开会时都讲要转型、要升级，但在具体行动时，所作所为与转型升级是背道而驰或者是不一致的。
具体到不同地区，由于发展水平的差异，对产业升级也希望有差异化的政策。广东学员表示，目前广东已下决心解决项目问题，采取公开竞争的办法，原则上没有特别批资金、批土地的情况，“我觉得再也不应该提供零地价了，广东省现在土地也紧张了，对于好的工业项目地价可能不是很高，取一个平均成本的价格来提供。”
“现在一些地方靠低价格、零地价占资源来拉项目，要避免这种恶性竞争。转型升级中，尤其是产业的升级，项目是最有效的载体和抓手。”在表达对广东羡慕的同时，陕西学员也提出了产业升级的抓手，“我觉得应给市场定规则，一个项目上不上马，应通过一套指标体系衡量。对项目从资源代价、环境容量、就业带动、财税贡献、技术引领、产业延伸、区域配套等方面进行严格考评，择优推进。”
人民福祉乃转型终极目标
“改善民生是转型升级的最终目的。民生一头连着经济，一头连着民心。”杨晶指出，改善民生的路还很长。一方面我们的历史欠账确实太多，还清这个欠账，还有十年甚至更长的路要走；另一方面，社会需求增长很快，比我们经济发展的速度要快。从另一个层面讲，民生工程实际上也是发展工程，是转型升级的重要抓手。
民生是产业转型升级的根本出发点和落脚点，但改善民生是一个系统工程，要做的工作很多。研讨班上，为学员所担心的正是如何处理好转型升级和就业的关系。
“我觉得转型升级过程中解决民生问题关键是社保问题，”陕西学员认为，转型本身包括淘汰落后产能、提高科技进步的含量等。无论是过剩产能的化解，还是劳动生产率的提高，某种程度上和扩大就业是矛盾的，淘汰落后产能也要解决就业问题，“所以在转型升级过程中，关键是劳动力安置。”
杨晶表示，推动经济转型升级，要求社会保障发挥好“稳定器”的作用。最关键的还是要“兜住底线”，建立健全最低生活保障、就业困难群体就业援助、重特大疾病保障和救助等制度，完善保障性住房建设和管理制度，切实解决困难人口的住房问题。对此，湖北学员在讨论中表示，需要从三个方面着力：
一是政府主导，多方参与。民生分基本和非基本，基本民生应是政府主导，要强化公共财政的保障职能，增加财政的支持力度。非基本则要充分发挥市场机制的作用，动员社会力量参与，形成多元化的民生投入和民生服务格局。
二是需求导向，尽力量力。一方面要把群众的实际需要作为政府制定民生的范围、标准和政策的重要依据；另一方面又要需求与可能相结合，尽力与量力相统一，不空头许诺，不超越财力，不超越阶段。
三是突出重点，有序推进，区分轻重缓急，集中力量实现重点突破。从行业来讲，教育、卫生、医疗、社会保障、保障性住房等都是重点。从全局来讲，困难群众和弱势群体是重点。从区域来讲，要加大对西部老少边穷地区的扶贫开发力度。
对于地方政府来说，民生的保障离不开财力的支撑，但当前经济下行压力加大，地方财力也出现不同程度的下降。转型升级需要以保障民生为前提，这对财政收入带来了新的压力。与此同时，转型过程中的淘汰落后，提高环境标准，提升发展质量等都需要牺牲一定的发展速度。这些都需要最高决策层加快全面部署和解决。□
省部班的思想“碰撞”
关键是政府怎样按照市场经济规律来形成一套运行机制和宏观调控的方式
文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵
“推进经济转型升级，我认为关键有两个问题，”陕西学员刚一发言，全组学员和现场工作人员都笑了。他立即补了一句，“哎呀，我还是讲两个问题吧。”边上一位副省长插话道，“说了只讲一个，大家是怕你讲了后，后面的都没得讲了。”这是在国家行政学院举办的“省部级领导干部经济转型升级研讨班”结构化研讨中的一幕。
“在这里，发言机会很宝贵，没有打官腔、说套话的空间。”国家行政学院教务长、进修部主任陆林祥在学员课间休息时对《瞭望》新闻周刊记者介绍。按照转型升级这一战略课题的核心要素，这个由35人组成的省部级研讨班，学员自主选择组成了三个小组：产业升级组、市场驱动组和民生改善组，同时进行议题聚焦。学员选择参加哪一组的讨论，一经选定，整个学习期间就都以小组为单位进行深入研讨。在全班交流发言的课堂上，可以就其他组的内容提问或是发表意见。
比如，这位陕西学员所在的产业组，由11人组成，有4位省委常委、副省长，一位中央部委副部长，一位担任中国贸促会副会长，3位省人大常委会副主任，2位地方部门负责人。他们共同围绕着“产业升级”相互补充形成十个议题，并进行研究分析，形成政策报告提交全班，最后的成果上报国家领导机关。
“省部级干部班全脱产学习，住在学员公寓，吃在学员食堂，自己盛菜。无正当理由不得缺课，请假必须经过批准。自己撰写发言材料、学习体会、调研报告、政策建议和论文，不让他人代笔……”在陆林祥眼中，学员们虽为省部级领导干部，“但现在他们只有一个身份——学员。”
课堂上的“交锋”
转型升级班的“对话”让人眼前一亮。国家行政学院副司级班主任段红霞在这个过程中扮演了“催化”的作用。她既是服务者，也是引导者。
当东部地区的一位学员提出，“政府跟市场的关系还是不清楚，表现为经济运行中行政对经济的干预过多，行政手段当前是强化了，而不是弱化了”，并就这个过程中政府采取的土地、税收等优惠政策进行反省时，段红霞把评论权交给了其他小组的学员。
一位西部地区的学员立即就企业对经济的发展带动与政府对企业的政策支持如何把握发问。针对不再特别批资金、批土地，再也不提供零地价的回答，另一位西部省份的学员表示，在自己的省份很难做到。“遇到对全省带动性比较大的项目，我可能要花这方面成本。”
“今天带动了，明天可能就是包袱了。”东部学员继续现身说法。曾经担任过企业领导人的广东学员更是直言，“市场信号的缺失就是我们政府所造成的，不要怪市场，不要怪企业，都是政府本身所谓的‘好心’造成的，你提供了零地价，提供了财政补贴，他生产出来的产品哪还有成本？”
争论还在继续。“市场组的汇报，我非常赞同。当然有一些理想主义，但是理想主义非常可爱可敬。”眼见产业组和民生组学员不断发难，市场组其他成员按捺不住了。一位学员接过话茬，“对于刚才商业性项目的问题，我想确定三个基本原则就够了。”
一要看企业是不是在市场竞争条件下产生的龙头企业；二要看在这个领域自己是最先给政策还是最后给政策，前面已经把政策给够了自己再做就是陷阱；三要把优惠给够给足，让所给优惠在税收和就业等方面能够充分回报。
“对市场主体采取不同政策，这对市场主体是不是不公正？”对于这样的答案，其他学员显然并不满意。“没有办法，我只和强者结合，跟弱者结合就把我变弱了。”市场组学员接着回应。有学员对此针锋相对，“不行的，不能因为市场主体的不同，而和强者合作。我们要发展中小企业，如果这样中小企业就发展不起来。”
面对同一抉择，东西部之间不同的政策取向也让一位来自西部省区的学员感慨，“东部沿海发达地区说什么都是对的，发展得快了是创新能力强；发展慢的时候说在转型、在提高质量。西部发展慢的时候说你创新能力不足，要向东部学习；你搞得快的时候说你资源浪费，环境污染。这还是实力说话。”
不过，争论归争论，“政府应减少审批，制定好规则，创造公平竞争的市场环境”却是大家一致的共识。
对问题穷追不舍
“刚才我们组长汇报得非常好，我还要说一个想法。”产业组组长、山东学员发言完毕，同组陕西学员迫不及待就要进行补充，“现在政府直接审批，干预具体项目、具体事务，这种毛病一定要改。在市场经济条件下政府无为的思想也一定要摒弃。不能以一种现象掩盖另外一种现象。”
他的结论是，“关键是政府怎样按照市场经济规律来形成一套运行机制和宏观调控的方式。”
类似情况在其他小组一样存在。“大家分析了以后，提了19个问题，我这里从10个方面作了一下归纳……”西藏学员刚就民生组集中研讨的问题作完说明，同组学员、湖北学员就给出了补充意见。
围绕着如何在经济转型升级中切实保障和改善民生这一问题，民生组学员表示，主要存在三方面问题：在民生的项目编制和投入方面，重点不够突出，没有分清轻重缓急。欠账太多，民生与经济不平衡、不协调，没有解决好一条腿长、一条腿短的问题；制度性安排方面还存在欠缺，尽管解决民生问题的红头文件很多，但权威性和刚性不足，缺乏法律效力和约束力；要在财政转移支付等方面建立稳定的增长机制等。
有了汇报，也有了补充，但其他小组的成员仍旧觉得不够“解渴”。一位学员扶了一下麦克风，“民生组讲的问题很多，也很全面，但是聚焦不够。我觉得转型升级过程中解决民生问题关键是社保问题……”
“我们把聚焦再深一点，民生问题重在社会保障，社会保障里面重在没有把每一个人、每一个群体公平、合理、理性对待，重在不平衡、不平等，阻碍了社会保障体系的统一构建。”产业组学员话音刚落，市场组接着发表意见。
“其他小组学员的发言抓到了根本问题上，非常赞成。对于我们这个组研讨的完善大有帮助。”作为民生组的小组召集人，湖北学员肯定性的总结总算结束了这一轮的聚焦。
“这样的讨论非常好，不足之处是每次授课后留给大家讨论的时间不多。”临近结业，对这种交流与碰撞，陆林祥深感学员之间的互动式学习很有价值。
不吐不快
其他小组的讨论已接近尾声了，但产业组的聚焦还在继续。
看见题板上的各种问题，到底聚焦到哪几点汇报，这让组长和组员们都有点发愁。江苏学员和湖南学员连忙给组长出主意。“咱们得赶紧挑出几个重点来，因为汇报时只讲三个问题。”江苏学员提醒。此时现场嘈杂一片，四五个人同时在表达自己的观点。
问题整合的任务最终还是交给了小组召集人。他在吸收了上述两位组员的建议后，提出从宏观、中观和微观三个层面分别提出问题。“我知道，大家都想把自己的观点作为聚焦点，江省长，你提的内容我们就作为具体的抓手来讲，怎么样？”这位召集人问道。实际上，在整个学习和汇报的过程中，该副省长不下三次谈及了自己的观点，并逐渐完善。他说，“因为我们实际上就是这么做的。”
后来产业组召集人在向全班汇报时说，“在讨论到产业升级这个主题的时候，大家非常活跃，大概有四五十个问题。最后按照催化师的要求聚焦，忍痛割爱聚焦了三个问题，这三个问题也不能完全代表全组各位学员的思想。”针对产业组在讨论中已部分提及原因和对策的情况，有学员建议，“原因和对策我们就留着，先不说。”
在这样的研讨班上，授课者多为中央部委相关负责人。转型升级班就汇聚了工业和信息化部部长苗圩，财政部部长楼继伟，科技部党组书记、副部长王志刚，国务院研究室主任宁吉喆，国家发展和改革委员会副主任徐宪平，中央编办副主任王峰。专家论坛则邀请了国家统计局局长马建堂，招商银行原行长马蔚华。
授课后，直接向这些部委负责人提出意见和建议，这也是学员们不愿放弃的机会。有人按下话筒直接提问，也有人把意见和建议认认真真书写在纸上，请班主任转交相关部门负责人。
每堂课结束，每位学员还要对授课教师进行评分，有的留下评估意见表就走了。不是满分或有意见的，则将结果翻过来，轻轻盖在桌子上。
