农村发展归根到底是要完成国民经济的结构转变，使农业实现高度的商品化和专业化，并使直接的种植业在国民经济总量中占一个较小的比例；同时，要使农村劳动力大量转移到城市，实现较高的农业劳动效率。如果这两个转变不能完成，农村改革和农村发展的任务就不能说完成。但从这两年的政策运作的趋势看，我们对实现后一个转变还缺乏有力措施，并从结果上看也影响到前一个转变。

    提高国家反哺农业的关键是大量劳动力向城市转移。多年以来，中央农村政策的主要目标还是离不开提高农民收入、稳步提高粮食生产和促进农村社会稳定。在这三大目标中，提高农民收入是关键。如果粮食生产不能使农民依靠农业过上体面的生活，农民很难增加对农业的投入。农业生产不能成为赚钱产业，农村和谐社会的建立也是一句空话。根据一些国家的经验，政府反哺农业可能成为提高农民收入的重要途径，否则，即使是大农场主也很难维持正常经营。但是，即使将2004年给农民的各项补贴增加10倍，每个农户平均也只能得到五六百元。大量农村劳动力向城市转移，农民人数减少，农业规模增大，不仅使农户获得国家补贴的数量可以增加，还可以提高农户承接国家其他支援农业项目的能力。

    决定劳动力转移速度的关键是城市劳资关系的调整和农村土地制度的改革。城市化政策的犹疑不定，说到底是担心城市对农村人口输入的承接能力。解决这个问题需要资金，但资金可以从调整国民收入分配结构中获得。只是这个分配结构的调整不是体现在2004年农村政策中的小调整，而应是更大的调整。调整包括两个方面，一是城市劳资关系的调整，迫使资本一方实行每周40小时工作制，造成劳动市场供求关系的改变，产生工资上涨的压力，增加农民工的收入；二是实行土地交易（包括国家征用）的市场化，提高农民放弃土地的收入，实现“以农村土地换取城市生活保障”，使相当一部分失去土地的农民买得起城市较低标准的住房。实行这两方面的政策可能带来对国民经济的“消极”后果，例如会增加中国产品的工资成本等等。但这方面政策的更积极的后果是扩大了国内的市场，从而加快国民经济的增长速度。

    对农村社会基础结构改革主要包括大力推动乡镇机构改革，采取更富于进取性的农村民主化政策，推动以农民合作组织为主体的农民组织的发育。显然，这方面的改革在近两年尚未得到充分重视，有关政策缺乏创新意识。胡锦涛总书记曾经指示要用某种方式解决“两委” 关系问题，1998年中央文件也做了原则性规定，但基层落实并不令人满意。两个“1号”文件对这方面的工作没有足够的强调。提出这方面改革要求是基于对我国农村政策有效性的考虑。多年以来，中央政策的实际落实效果始终是农村工作的一个问题，农民对政策落实效果的抱怨并不是空穴来风。中央政策的落实要靠基层干部的工作主动性和创造性，而基层政府直接是利益关系中的当事人。农民面对强大的有组织的基层政府，除非基层政府能主动落实中央的政策，否则农民所享受到的中央政策的好处会打不少折扣。实行农业税减免政策以后，大大减少了基层政府“搭车收费”的可能性，但变相收费、私设罚款和截留中央补助资金的事情还屡有发生。至于在土地政策上违反中央政策的做法更是司空见惯。农民办事难，特别是打官司难的现象，在农村普遍存在。不法商人在市场交易中掠夺农民，常常有政府方面的保护伞。基层官员在施政中的短期行为， 导致大量对农业生产不负责任的瞎指挥，继续给农民造成损失，而政府不给农民任何补偿。所有这些看起来无涉大政策的“小事情”，在农业税减免之后，将成为农民抱怨的主要方面。这些问题长期得不到解决，足以抵消中央政策给农民带来的好处，严重影响中央在农村建立和谐社会的目标的实现。

    综上所述，我认为，今后在继续加大财政支农力度的同时，要出台加快我国农村城市化进程的政策，引导农民有序地进入城市；要加快农村土地制度改革，实行“以土地换取城市社会保障”的政策；要调整城市劳资关系，更大幅度地改善农民在城市的工作条件，提高城市对农民的吸引力；要随着国家经济实力的增强，以更快的步伐推进农村社会保障事业的发展；要改进农村社会的治理结构，稳步提高农民的组织化程度，形成农民在农村公共事务中的自主地位，使农民成为中央实施各项利农政策的有效承接者和响应者。