为现代农业营造良好金融生态
农业部赴海南省“百乡万户”调查组
农村金融是我国金融体系的重要组成部分，是支持服务“三农”发展的重要力量。近年来，我国农村金融取得长足发展，初步形成了多层次、较完善的农村金融体系，服务覆盖面不断扩大，服务水平不断提高。但总体上看，农村金融仍是整个金融体系中最为薄弱的环节。
农业部“百乡万户”调查组赴海南省就农村金融的主体——农业金融问题进行专题调研。调研组以儋州市、东方市等地为重点，广泛听取了农业、财政、金融监管等部门和各类涉农金融机构、中介组织，以及农业经营主体、农户对发展农业金融的意见和建议。海南省在促进金融支持农业发展过程中的经验、困难和对策建议，具有普遍意义，值得关注。
基本情况
截至2013年底，海南省各项贷款余额达4641亿元，其中涉农贷款余额1072亿元，较上年增长23.1%。2014年，海南省财政支持农业发展的有关扶持政策主要有11项，安排资金超10.9亿元。
总体上看，海南省农业金融进入了快速发展时期。构建多样化的农业金融机构体系，初步形成了“以农信社为主体、多种金融机构并存”的多层次、多样化农业金融机构体系；创新多种适应农业发展特点的金融产品，解决农业贷款抵押难、农业贷款与农业生产周期不符等问题；积极发挥财政对农业金融的引导作用，提高金融机构发放涉农贷款的积极性，撬动金融资本更多以信用担保方式进入农业领域；不断深化农业保险与农业信贷的互动合作，扩大政策性农业保险范围，保险对农业生产和农民收入的保障作用初步显现。
其中，尤其注重坚持市场化运作，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在海南省财政促进金融支农过程中，财政发挥的作用主要是补偿风险、补贴成本、提供担保、补贴保费等，财政支持政策不干预具体的农业金融业务，金融产品、金融服务和金融机制的创新主要由金融机构按照市场需求开展，提高了农业产业的资源配置效率。
突出问题
（一）缺乏抵押物仍然是制约农业信贷的重要因素。目前，受法律、制度或操作技术限制，农村土地承包经营权、林权、农户住房、农机具等农村资产还不能成为银行有效抵押物。一是法律障碍仍然存在。虽然2014年中央一号文件明确提出“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，但《担保法》、《土地承包法》和《物权法》并没有明确家庭承包取得的土地承包经营权可以抵押。二是配套制度还不健全。尚未建立农村资产抵押登记制度和抵押资产处置机制，抵押权人的合法权益得不到有效保护。三是农村资产价值低、处置难度大。土地经营权和林地通常面积较小、期限较短、流转欠规范、交易不活跃、利用途径受限，价值较低，金融机构处置难度太大、成本太高。四是缺乏相关金融产品。基层银行普遍反映，由于总行尚未推出相应的“三权”抵押信贷产品，基层银行无法开展相关业务。五是土地经营权和林权抵押登记程序复杂，效率太低。
（二）新型农业经营主体贷款难问题仍然比较突出。一是新型农业经营主体资金需求量较大，普遍在50万元以上，资金需求十分强烈。二是新型农业经营主体缺乏有效抵押物。以儋州市为例，截至目前仅有绿色村镇银行对7家合作社的农业资金需求给予了贷款支持，其中6个以合作社理事长的房产作为抵押，1个由两位公职人员进行担保，获得贷款资金总计320万元，平均不足50万元。三是新型农业经营主体运行不规范。特别是没有财务账目、没有资金流水，无法判断合作社等经营主体的运营规模、盈利水平和偿债能力。
（三）农业保险发展现状无法有效降低农业信贷风险。海南省农业保险一定程度上还存在保险机构不够积极、农户不够主动的“供给不足、需求乏力”状态。一是缺乏巨灾风险分散机制，保险公司风险无法化解，保险公司农业保险承保积极性、承保能力和持续经营能力受到严重影响。二是保险机构缺乏竞争，基层服务体系尚不健全。基层保险公司负责农业保险的工作人员很少，导致投保无人理、查勘定损慢、损失认定难、赔付到账时间过长等问题。三是农业保险赔付率偏低，农民购买保险积极性不高。四是农业保险覆盖面小，分散风险作用得不到充分发挥，成为金融机构发放农业贷款顾虑重重的原因之一。
（四）不良贷款率“化解难”抑制金融机构农业信贷积极性。不良贷款率是金融监管的核心指标，不良贷款率“化解难”是制约金融机构农业信贷积极性的关键因素。儋州农信社的卢主任说，“要调动银行支农的积极性，也应该急银行之所急，帮助银行降低不良贷款率。”不良贷款率“化解难”主要体现在两个方面：第一，不良贷款率具有逐年累积效应；第二，不良贷款核销十分困难。
（五）涉农信贷统计口径不准确。调研发现在涉农贷款统计中存在统计口径不科学、涉农贷款的统计数远高于实际数等问题。主要原因在于统计指标设置不合理，统计中将县域贷款都纳入了统计之内，这也掩盖了农业贷款增长慢的问题。此外，目前也未建立农业金融统计制度，还难以满足财政促进金融支农决策信息的需要。
对策建议
（一）发挥财政职能支持农业信贷担保体系建设。建设农业信贷担保体系，将是破解新型经营主体贷款难问题的有效路径。但调研中各地普遍反应，农业信贷担保存在风险大、成本高、农户负担重等问题，农业信贷担保体系建设迫切需要财政支持。一是探索设立农业信贷担保基金。通过注入担保基金，扩大担保规模。海南省今年已经提出由农业厅、财政厅以及农信社等金融机构联合建立“惠农贷款担保基金”，先行在100家农民合作社示范社开展试点。二是设立农业信贷担保机构风险补偿金。据海南盈众担保公司介绍，银行和担保机构在担保风险的分担上权利与义务极不对等，银行通常要求担保机构承担所有风险。建议根据农业信贷担保责任额的一定比例给予风险补偿，补充担保机构风险准备金，增强担保机构抗风险能力。三是对农业信贷担保机构实行财政“以奖代补”补助。依据农业信贷担保机构对农业贡献程度，实行适当奖励，激励担保机构从事农业信贷担保的积极性。四是提供担保费补贴降低借款人担保成本。据了解，担保机构担保时要向借款人收取担保金额3%左右的担保费，另外还需按担保金额的10%至15%交纳保证金，再加上贷款利息，借款人的负担很重，迫切需要财政对借款人给予一定的担保费补助，释放农业信贷需求。通过以上财政多种方式的支持和培育，形成“政府扶持、多方参与、市场运作”的市场化、多元化农业信贷担保体系。
（二）继续并创新农业贷款贴息和机构奖补政策。调研表明，农业贷款利息普遍超过基准利率的2倍，有的甚至达到3倍。例如，海南省农信社涉农贷款利率由基本贷款利率（年9.72%）和诚信奖励金（年4.68%）两部分组成，有的还需要扣押10%的贷款作为风险保证金，农户的实际年利率最高可达到16%。儋州市石屋有利橡胶购销合作社社员反映，如果贷款利率超过10%将承担不起，也不敢将此贷款用于农业生产。与此同时，农业贷款点多面广额度小，金融机构贷款风险大成本高。海南农信社的农民小额信贷业务中，只有儋州市基本实现了盈利，其他各市县均处于亏损状态。因此建议：一方面将已有的农业贷款贴息和机构奖补政策常态化，并不断扩大规模，扩大政策覆盖面，提高贴息水平，在农业扶持资金增量上做文章；另一方面，探索创新现有农、牧、渔等扶持资金的分配机制，将部分直接补贴资金转为贷款贴息和费用补偿资金，发挥市场配置资源的作用。
（三）改进认定标准提升农业信贷不良率容忍度。制约金融机构发放农业贷款的一个重要因素是农业信贷不良贷款率较高。以东方市为例，涉农贷款越多的金融机构，不良贷款率越高：农信社、邮储和农行的平均不良贷款率达到1.63%，远高于涉农贷款业务较少的工行、建行和中行0.76%的平均数。在政府对农业信贷系统风险进行补偿的基础上，建议适当放宽对金融机构涉农信贷监管约束，改进农业信贷不良贷款率的确认标准，提升农业信贷不良贷款率的容忍度。
（四）创新机制推进农业保险深入发展。进一步推进农业保险，需要创新机制和工具。一是创新财政扶持农业保险的政策工具。目前海南省财政扶持农业保险撬动金融和市场机制的作用有限。建议针对海南若干重要且灾害风险较大的农作物品种，探索建立财政支持的巨灾风险准备基金；探索对农业保险再保险保单进行补贴，在避免破坏市场机制的基础上引导商业性保险公司开展农业保险业务；探索对农业保险经营收入实行税收优惠；探索对农业保险经营机构给予一定比例的经营管理费用补贴。二是创新基层农业保险服务体系建设。基层农业保险服务体系不健全，在农村设立保险服务网点成本又较高，建议保险机构与现有基层农技人员和小额信贷技术员充分合作，利用其人员队伍和技术优势开展农业保险业务。三是创新农业保险品种和业务。探索建立价格保险机制，在市场价格剧烈波动的情况下为农户确立一个最低收益水平；探索开展保证保险，建立分散银行风险的经济补偿制度，发挥保险的资金融通功能。通过创新机制和工具，不断提高农业保险覆盖面，适当提高赔付率，做到逐步弥补生产成本，充分发挥农业保险增强农业抗风险能力、分散农业信贷风险的积极作用。
（五）创造条件不断优化农业金融环境。现代金融的特点是市场化和标准化运作，农业与金融对接，需要创造必要的基础性条件，优化农业金融环境。一是规范农业经营主体发展，形成金融机构有效客户资源。二是完善农民财产权利，规范抵押登记制度。稳步推进农村土地承包经营权确权登记颁证，为农民提供更多可抵押资产；建立规范权威可追溯的抵押登记制度，降低金融机构贷款风险。三是建立农村信用评级体系，提高农民市场意识和诚信意识。四是提高涉农贷款统计的科学性和准确性，为农业金融决策提供科学依据。
（调研组成员 王从基 虞从映 王 胜 詹 卉 郭烈钟）
