城乡统筹超前谋划 政策支持注重实效——赴新乡市学习新型农村社区建设考察报告

市新型农村社区建设领导小组办公室

　　为进一步提升我市城镇化发展水平，全面推动新型农村社区建设，近日，以市委常委史秉锐为组长，市委农工委、市规划局等市新型农村社区建设领导小组成员单位负责人和部分县（市）区相关负责人为成员的洛阳市党政考察团，赴新乡市考察学习新型农村社区建设工作。

　　考察团一行先后实地学习了辉县市常村镇常春社区、孟庄镇南李庄社区和卫辉市唐庄镇温康社区、四合社区等。其中，以小城镇集聚型为特点的常春社区，在原镇区规划整合常东村等10个行政村，规划总人口2万，总用地3660亩，节约土地4953亩，目前，社区已建成13栋多层和3栋复式，实现了水、电、路、天燃气全部铺通；以企业援建型为特点的南李庄社区，由孟电集团无偿投入1.5亿元建设，规划占地155亩，可安置群众615户，目前已全部建成入住，实现水、电、路、气、暖等全配套。一路走来，新乡市新型农村社区建设的作法之实、力度之大、成效之高让考察团成员深感震撼，其完善的配套设施建设、高标准的产业园区规划和创新性解决就业安置等更让人耳目一新、深受启发。

　　一、新乡的主要作法与经验

　　从2006年开始，新乡市委、市政府根据国家“发展县域经济、建设社会主义新农村、中心城市带动”三大战略，认真研究，结合新乡实际，通过整合各种资源，将新型农村社区建设纳入城镇化推进的整体工作中，通盘考虑。围绕“改善群众居住环境、在什么地方居住”两大课题，探索出了一条不以牺牲农业和环境为代价、以新型城镇化引领“三化”协调科学发展的新路子。在统筹考虑耕地保护、粮食安全及农民富裕所需要的工业化、城镇化的基础上，确立了“一个主体、两个载体”统筹城乡发展的理念。一个主体就是以中心城市为主体，带动农村发展；两个载体，即产业集聚区和新型农村社区。几年来，新乡市累计完成各类资金投入212.9亿元，围绕城市近郊、县城规划区、重点乡镇、产业集聚区周边以及干线公路两侧等重点区域全面启动了369个新型农村社区建设，其中52个示范社区基础设施基本完善，具备一定规模。截至目前，完成建筑面积2161万平方米，拆迁面积4.9万平方米，复耕面积2.5万亩，已有9.9万户农民搬进了新社区，住上了新楼房。

　　在推进新型农村社区建设工作中，新乡市着重把握以下几个方面：

　　（一）坚持规划先行。2006年，在全国新农村建设工作启动之初，新乡市就着眼于城镇化发展的趋势和要求，坚持城镇化与新农村建设“双轮驱动”，没有简单地就农村而搞新农村建设，而是按照城镇化的标准和要求，将新型农村社区建设规划与城镇总体规划、土地利用总体规划、产业集聚区规划“四规合一”。按照产城融合、村民集聚、规划先行、统筹安排的原则，走“撤村并城、撤村进园区、村庄整合”之路。一是高标准做好新型农村社区规划。在具体安排上坚持分类推进，主要是：在靠近城镇的农村社区，将其基础设施建设与城镇相连，共享共建；在远离城镇、单独规划建设的新型社区，对其基础设施统一安排、统一设计、统一配套，学校、医院、文化、商业等便民设施一并考虑，同步规划。该市先后编制完成了所辖8个县（市）的村镇体系规划、122个乡（镇）的总体规划和1050个新型农村社区建设规划，将全市3571个村规划合并为1050个社区，平均每个社区合并3个村，每个社区平均5000口人。二是高规格做好产业集聚区规划和农民创业园区规划。在新型农村社区建设过程中，始终坚持把解决农民就业、创业问题和推进经济发展、生产方式转变作为根本问题，提早安排、统筹考虑。对有一定产业基础的部分乡（镇）、乡村，按照产业发展的要求，有计划地对农民进行订单式培训，安排农民到产业集聚区所辖的企业就业，使农民转变为工人。从2005年开始，依托县城、集镇和原有产业基础，规划建设了27个产业集聚区（专业园区），辐射了全市半数以上的乡镇、1/3的行政村。截至2011年年底，仅该市13个省级产业集聚区规模以上工业就吸纳从业人员18.4万，总量居全省第3位，同时，一大批专业园区也吸纳了大量的农民实现就近就业。对单独建设、撤村整合的农村社区，依据当地产业、资源和企业情况，在新型社区建设中，同步规划农民创业园，使其成为发展产业集聚区的重要补充。该市首批规划启动了19个农民创业园，按照每个创业园面积1至2平方公里的标准，依据产业集聚区的模式进行建设，使有创业愿望的农民和中小企业来创业园创业，进一步带动了当地农民的就近就业，创业园全部建成后可吸纳13万农民就业。

　　（二）充分尊重群众意愿。在新型农村社区建设中，新乡市各级党委、政府坚持走群众路线，从土地规划到社区建设，具体到农民建房的户型、建房的模式、公共服务配套的规划安排，都充分尊重群众的意愿，发挥群众的主动性。主要体现在：一是通过村庄整合节约的土地，首先保证原有社区和村庄的生产发展，多余部分用于在县域内流动，发展二三产业。凡是调节用地的收益全部返还用于新型农村社区建设，政府不在新型农村社区建设方面谋求任何经济利益。二是在宅基地处理方面，切实保护农民的宅基地所有权，充分保障群众利益不受损害。具体就是如果群众自愿到社区建房，按照新划宅基地放弃老宅基地的原则实施；如果到城市居住或就业，原有的宅基地仍予以保留。

　　（三）加大政策支持。运用政策和资金杠杆集中解决新型农村社区建设中的重点问题。一是政策支持问题。近年来，新乡市结合实际，不断完善政策措施，先后制定出台了以统筹城乡发展为核心的推进新型农村社区建设的各项政策措施，包括基础设施建设、公共服务配套、农民权益保护、土地复垦等共80余项，这些政策措施的出台，为新型农村社区建设提供了有力的支撑和保障。同时，在新型农村社区建设用地保障方面，主要采取土地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩的方法解决建设用地指标不足的难题。二是资金来源问题。按照“政府拿一点、农民拿一点、社会捐助一点”的方法，统筹解决建设资金瓶颈。

　　政府投入方面：第一，财政直接投入。该市把新型农村社区的基础设施及公共设施建设分为16项内容，包括水、电、路、照明、绿化、学校、医疗卫生、便民超市、文化广场、污水处理等，主要由各级财政投资。市财政每年安排1亿元，各县（市）财政每年拿出3000万元～5000万元，集中安排用于社区基础设施及公共设施建设。第二，整合各项涉农资金予以投入，各级政府在把握政策的基础上，把能用于社区建设的涉农资金，都优先用于社区建设。通过整合，每年各县（市）投入新型农村社区建设的涉农资金都在5000万元以上。第三，在规划、建设和入住的全过程中，政府通过减免各项配套费用予以间接投入，减轻农民负担。

　　群众自身投入方面：第一，群众的积蓄投入。在建房中有相当一部分农户是将自身过去的积蓄用于改善居住条件。第二，对于家庭困难或建房资金不足的农户，由政府协调农发行给予3万元～5万元的小额贷款。去年该市共发放用于农民在新型农村社区建设方面的贷款资金1.3亿元。对于符合条件的农村特困户，参照廉租房的办法由集体统一解决住房问题。第三，对于村集体经济发展较好的村庄，可以拿出集体经济收入集中给群众建房提供补助。

　　社会、企业捐助筹资方面：该市充分发挥先进典型人物和知名企业参与社会建设的积极作用。通过广泛宣传，动员社会力量进行投入；通过减免企业所得税等方式，鼓励企业捐助。近年来，新乡市共募集社会、企业捐助资金2.8亿元投入新型农村社区建设。

　　二、考察的几点体会与启示

　　（一）要有超前的眼光。新乡市新型农村社区建设之所以能取得好成绩，就在于2006年当全国都在推行新农村建设的时候，他们没有简单地就农村而建设新农村，而是着眼于社会城镇化的快速发展，结合自身实际，提前安排，按照就地城镇化的要求，用城乡统筹发展、一体发展的思路来谋划新型农村社区建设。在城镇化迅速发展的今天，作为河南省副中心城市的洛阳，发展和建设新型农村社区，更应着眼于农村未来发展和城镇化的发展方向，走城乡一体发展、统筹发展之路，以城镇化建设的标准和超前的眼光来谋划好、规划好全市新型农村社区建设，使其成为我市城镇化发展的重要推动力。

　　（二）要有先进的理念。运用先进的理念，对新型农村社区进行规划和建设，实质就是实现“四个就地”，即就地实现土地集约节约、就地实现农民转移转换、就地实现生产集聚集中、就地实现农民生产生活方式转变。重点解决好城乡统筹发展、农民就业及土地的集约和流转等问题，走出一条以新型农村社区建设为引领的统筹城乡一体化发展道路。

　　（三）要有务实重干的精神。新型农村社区建设不仅是城镇化的一个重要组成部分，它带来的还是农村居住方式、生产方式、社会组织管理方式的一场革命，既有别于以往城镇化的推进方式，又是新时期改善农村面貌、提高群众生活水平的务实举措。在具体的实施操作中，也会遇到各种各样新的困难和问题。只有各级党政主要领导亲自抓，分管领导靠前指挥，各级干部集中精力、埋下身子，有针对性地解决出现的问题，才能真正把这项工作做好。在推进新型农村社区建设中，各级各部门要按照“作风转变年”的要求，深入一线认真调研，坚持实干，积极推进，把做好我市新型农村社区建设工作作为锻炼干部、检验工作作风的重要舞台，想方设法解决建设中存在的资金、就业、创业等问题，通过作风的转变，使新型农村社区建设取得实实在在的成果。

　　（四）要有科学的方法。推进新型农村社区建设，更要注重科学的方法。一是在规划上下工夫，按照“三篇文章一起做”、“三个集中”、“六个一体化”的要求，运用科学的规划，建设出让群众满意、社会满意的新型农村社区，为未来农村城镇化发展奠定坚实的基础。二是在具体的推动上，坚持实事求是，不搞“一窝蜂”、不搞行政命令、不搞一刀切，因地制宜、分类推进、量力而行、尽力而为，充分考虑群众利益，把好事真正办好，让农民群众切实得到实惠。三是坚持走群众路线，积极宣传、组织，调动群众参与新型农村社区建设的积极性，使广大群众看到建设新型农村社区的光明前景，最大限度地争取群众的理解、支持和参与。在具体规划建设上，充分听取群众的意见，形成共识，共同推进。四是不断挖掘社会资源、调动社会参与新型农村建设的积极性，形成党委政府主导、群众积极参与、社会共同支持的良好氛围。

　　三、借鉴新乡作法，加快推进我市新型农村社区建设

　　今年，我市的新型农村社区建设要按照“三个集中”（人口向城镇集中、产业向园区集中、耕地向规模经营集中）、“六个一体化”（城乡规划一体化、产业发展一体化、城乡市场体制一体化、基础设施一体化、创业就业一体化、公共服务一体化、社会管理一体化）的要求进行规划建设，努力实现“四个就地”。到“十二五”末，要开工建设230个5000人以上规模的新型农村社区。

　　（一）统筹安排，全面提速。把全市所有村庄纳入规划，因地制宜、分类推进。一是今年计划开工建设100个新型农村社区，上半年开工建设50个，下半年开工建设50个。二是各县（市）区要统筹安排，将区域所有村庄纳入规划，结合当地实际进行实施，明确时间节点，强化工作责任。洛阳新区要发挥自身优势，高起点进行规划建设，为全市做好示范。各县（市）区务必于2月底前将新型农村社区建设布点规划报市新型农村社区建设领导小组办公室，3月底前完成今年开工新型农村社区的详细规划。

　　（二）严格标准，确保质量。一是坚持规划先行。每个新型农村社区的详细规划，要按照城镇化的标准来制定，并由市规划局统一审核。二是严格把握标准，将《洛阳市新型农村社区规划建设标准（纲要）》作为基础标准，确保高起点建设。同时，在具体实践中，结合实际进行再创新、再完善、再提升。三是加强管理，严把工程质量关，确保工程质量和施工安全，真正把每一项工程建设成为让群众放心的“福民工程”。

　　（三）健全机制，扎实推进。按照市委、市政府《关于建立洛阳市新型农村社区建设工作制度的通知》（洛新社〔2012〕2号）文件要求，进一步强化责任，进一步加强宣传动员，进一步加强督查指导，把我市新型农村社区建设纳入市委、市政府福民强市考评体系当中，在工作中加大督查力度，全力推进。采取月督查、双月推进、季度讲评、年终考核等方式，严格奖惩，确保我市新型农村社区建设走在全省前列。