———浙江省舟山市岱西镇调查
摘要：中国20世纪80年代推行的“乡政村治”新体制取得了卓越的乡村治理绩效。但是，随着农村经济社会的迅速发展，农村社会出现的一系列新情况、新需求和新矛盾使得乡村治理与和谐发展面临着新的挑战。2007年以来，浙江省舟山市回应农村社会发展新需求，推行“网格化管理、组团式服务”，建构了以“协同服务”为主要特征的农村基层社会管理新模式，实现了农村基层组织的重构，创新了农村基层社会的协同服务机制。同时，这一机制创新也提出了一系列值得深入思考的问题。
关键词：“协同服务”；社会管理；农村基层管理；乡村自治；浙江省舟山市
基金项目:国家社科基金重点招标课题“中国特色社会主义道路:基于农民思想变迁的农村和谐有序发展研究”(09AZD003);2009年度教育部人文社会科学规划项目“村民自治发展中的地方创新机制研究———基于浙江经验的分析”(09YJA810024)
作者简介:卢福营(1962—)，男，浙江嵊州人，教授，博士，从事乡村治理与农村社会变迁研究。
20世纪80年代以来，随着人民公社体制的解体，中国农村普遍实行村民自治制度，这一制度有力地推动了农村基层民主建设和经济社会发展，并取得了卓越的乡村治理绩效。然而，随着农村改革的不断深入以及农村市场经济的发展和非农化进程的推进，农村社会出现了一系列新情况、新需求和新矛盾，对乡村治理与农村和谐发展形成了新的挑战。回应农村社会发展的新要求，创新农村基层社会管理方式，已经成为当前地方政府必须要面临的一个重要课题。2007年以来，浙江省舟山市开始实施“网格化管理、组团式服务”，构建了一种以“协同服务”为主要特征的农村基层社会管理新模式。本文将以浙江省舟山市岱西镇为例作一初步分析。
一、新时期乡村治理面临的新挑战
随着市场经济的不断发展，中国农村社会呈现出多元发展态势，农村社会成员出现了分层、分派现象，这导致了农村社会利益主体和利益来源的复杂化、价值观念的差异化。而农村社会元性、差异性势必诱发复杂的社会需求、社会和社会问题，如若处置不当，有可能引起农村成员的不满，甚至引发群体性事件。特别是江省舟山市岱山县岱西镇这样在较短时间内实现经济跨越式发展、完成社会结构性转型区，社会矛盾和社会问题势必表现得更为突出。
岱西镇位于浙江省舟山市岱山县岱山本最西部，全镇共有陆地面积25．9平方公里口1．5万。过去，该镇主要以渔业、农业为主统计，2005年全镇工农业总产值约5亿元。来，该镇充分挖掘临海资源优势，大力发展临业，仅用三四年时间即实现了从农业镇向工的历史性跨越。2010年，全镇实现工农业总30．93亿元，同比增长41．49%。其中，工业达30．19亿元，同比增长42．47%。征地、征地补偿款处置、失地农民就业、渔民农民生障、流动农民管理等一系列新问题在瞬间涌村治理面临着前所未有的挑战。
面对新形势、新情况、新问题和新任务基层组织如何顺应发展要求，不断提高自身会管理和社会服务能力，及时化解农村社会的各种矛盾，将直接关系农村社会的和谐与近年来，中国各级党委、政府进行了一系列相创新尝试。但是，农村基层组织的管理服务与农民群众不断增长的社会需求之间仍然存一定的差距，迫切要求农村基层组织以群众为导向，寓管理于服务之中，进一步实现农村社会管理的创新。
从20世纪80年代开始，中国农村实行村民自治制度，形成了“乡政村治”的治理格局。在“乡政村治”体制下，国家权力上收到乡(镇)一级，村庄层面不再设置政府机构，而由村级组织协助办理政务。面对农村社会发生的新情况、新问题，基层政府的农村公共服务依然沿袭着传统的条块分割、各自为战的工作方式和行政性的资源配置方式，这种政府管理模式显然已不能适应农村社会发展的要求。特别是在工业化、城市化取向的改革、发展过程中，政府长期坚持向“城市倾斜”的公共政策导向，导致了农村公共服务的严重匮乏。
从法理上讲，村民自治制度要求村民群众在自我管理的同时，实行自我教育和自我服务。这就意味着农村的社会服务功能在很大程度上需要依靠村民自治组织来承担。但是，“去社区化”和“去政治化”的农村改革［1］，使得村级集体经济衰微，村级组织无钱办事。面对新情况、新问题，农村干部也往往缺乏满足村民群众多样化需求的管理素质和服务能力。而且，村民自治背景下的村干部以兼职为主，他们在负责村级管理与服务的同时，各自从事着自己的劳动和经营，难以专心致志地开展社区管理与服务工作。近年来，根据政府的要求，渔农村进行了村庄合并。随着村庄规模的增大，农村基层社会管理服务的情况进一步复杂化。因此，要求村级组织和农村干部提供的社会服务能充分满足新时期村民群众的社会需求，在事实上存在着相当大的困难。
同时，改革开放以来的农村生产方式发生了根本性转变，由过去集体劳动转变为自主就业，开始了多元化流动与分层。农民的就业方式呈现出多样化特征，跨区域人员流动日益频繁，政府与群众、干部与村民之间的信息交流遭遇了新的障碍。过去邻里、亲朋间的互帮互助关系在农村现代性变迁过程中正在逐渐减弱，而农村社会组织、特别是服务性社会组织又发育迟缓，村民群众之间互帮互助式的自我服务在客观上呈现出弱化趋势。
因此，如何从农村现实情况出发，推进农村基层社会管理模式创新，优化农村社会管理服务资源配置，提升农村社会服务能力，不断满足日益增长和多样化的农村社会需要，已经成为当前农村工作的重点。
二、“协同服务”:农村基层社会管理的新模式
从一定意义上说，舟山市的“网格化管理、组团式服务”是地方政府积极回应农村经济社会发展新要求、主动探索农村基层社会管理创新种尝试。2007年下半年，舟山市政府首先在区桃花镇进行创新试点。2008年8月，在总点经验的基础上在全市范围内全面推行。岱则在实施“网格化管理、组团式服务”的过结合本地实际进行了一系列再创新，形成了的“协同服务”模式。
(一)网格化分区，责任性包干
如何在新的农村治理体制下把政府的管服务职能有效地延伸到农户、覆盖到整个农新形势下农村基层社会管理创新的新课题。市在“网格化管理、组团式服务”创新过程便于管理和服务，既尊重农村社会传统，又着村社会发展。在现有的社区(村)区划不变提下，以家庭为基本单位，根据空间特征、人量、居住集散程度、群众生产生活习惯以及干工作人员数量等情况进行网格化分区。渔农般以100～150户为一个管理和服务网格。镇下辖10个村，他们在原社区和村级组织设变的前提下，将5个社区、10个村的191个小组、6 218户渔农民划分为41个网格。同据岱西镇外来务工人员较多的特点，对外来实施“双网格”管理，即将各类租住在村民家外来人员统一纳入社区网格，对集中居住的居民单独设置网格。
在网格化分区的基础上，每个网格均配应的服务团队，具体负责本网格成员户的联服务工作。而且还借鉴经济运作中的承包实行管理服务责任包干制。
(二)整合化组团，协同性服务
过去，干部联系群众工作主要采取单独的方式。由于乡镇干部各自分管着不同类型作，难以全面了解农村政策和农村情况，因此访中，时常会遇到一些无法回答和解决的问难令村民满意。为方便有效地联系群众、服众，密切与渔农民群众的关系，岱西镇政府在化分区的基础上，整合多方力量，为每一个网备了一个专门的网格服务团队。网格服务团镇机关干部、社区和村干部为主，吸收民警、医生、信贷员、盐技员、工商管理员等参与。网格服务团队的服务责任区域是摇星社家村第4～6村民小组，服务团队成员由镇干代波任团长，社区、村干部徐丽珠、陈正章，民钧涵，医生金晶，教师王松国，信贷员赵永海员李忠国等9人组成。此外，该镇还广泛吸村后备干部、入党积极分子、优秀青年、社区生等参与网格服务团队。网格服务团队成员考虑个人的岗位职责、专业特长、年龄结构和·特点等因素，目的是能使网格服务团队高度整合，形成较强的综合管理和服务能力。
网格服务团队统一印制并向网格内的渔农民发放专门的联系卡。联系卡上明确写着每个服务团队成员的联系电话，以便渔农民群众有事及时联系网格服务团队成员。
根据调查，网格服务团队承担的主要职责和服务内容包括:第一，开展宣传教育。主要向渔农民群众宣传党的政策和法律法规，传播与农业、农村、农民相关的科学知识和其他信息，借此加强与渔农民的沟通，促使渔农民群众理解和支持党的政策和政府工作，提升民众对党和政府的认同度，促进渔农村的和谐与发展。第二，收集民情民意。他们深入基层，全面了解农村社会发展的客观情况和面临的实际困难，广泛收集渔农民群众的意愿和需求，为有关部门科学决策和有效管理奠定基础，为有针对性地开展农村基层社会管理和群众服务工作提供依据。第三，解决群众困难。当本网格内的渔农民群众遇到问题和困难时，网格服务团队有责任提供服务。由于渔农民的家庭情况各异，所以，需要网格服务团队提供服务的项目也复杂、多样。主要包括:(1)政策和信息咨询;(2)解决日常性公共服务中遇到的问题，特别是诸如孩子上学、办理证照、宅基地审批之类事宜;(3)处理农村基层社会管理中的一些棘手难题，如土地款的处置及其引发的矛盾、失地农民的就业、邻里之间的矛盾等等;(4)提供应急服务，当服务对象发生应急事件，网格服务团队成员有义务提供必要的帮助。第四，服务生产经营。网格服务团队在承担一系列民生服务的同时，还努力为渔农民群众的生产经营提供一定的服务和帮助。诸如帮助联系和解决生产中遇到的用电、用水、用地问题和经营中的资金、贷款困难，开拓产品销售市场，提供企业招工与农民找工的相关信息等，切实为渔农民致富提供服务。
在实践中，网格服务团队采取了一系列富有特色和新意的服务方式，具体包括:其一，集体走访。相关制度明确规定，网格服务团队应经常集体走访渔农户，提供“面对面”的服务。集体走访服务对象每年不少于4次，以便与渔农民保持密切联系。通过走访了解村庄情况和民众的意愿及需求，现场提供所需的政策和信息咨询服务，并处理一些常规性的问题和事务。岱西镇根据网格服务团队成员都是兼职人员的工作实际和渔农民白天大多外出劳作的实际，实施“网格驻夜走访”制度，即把镇领导成员、机关干部、社区和村干部、民警等按网格联系区域分成10个小组，在镇、社区驻夜走访渔农户。规定每月10日、20日、30日为集体夜访日。走访中，网格服务团队时常遇不到服务对象的问题。为解决这一问题，岱推出了“网格民情约谈”制度。将网格民情卡贴在外出村民家门口，留下联系方式，预约走访时间。为凸显网格服务队员的身份，又了挂牌走访制度。通过挂牌亮出网格服务队身份，以便于群众识别和联系。其二，委托网格服务团队接受渔农民的委托，根据各成工作岗位和专业特长等进行分工，直接帮助办理一些公共服务项目或者负责向有关政府部门传递渔农民的服务需求，联系和督促其相应的服务工作等等。如若因各种原因不能的，则及时地向委托人做好解释工作，以便获众的理解。其三，协作商办。对于一些较为的问题，特别是一些群众生产生活中的急事、烦心事，网格服务团队将采取集体讨论协商、合作处理的方式予以解决。通过集中的智慧和资源，发挥众人的专业和特长形成性力量，协同提供有效服务。
(三)信息化管理，一体性运作
为保证和提高基层社会管理水平和服率，舟山市利用现代信息技术和市属各部门域网和数据库开发了一个综合性、集成式、共的“网格化管理、组团式服务”信息管理系信息网络连通到县(区)、乡镇(街道)和每一区(村)［2］。各乡镇(街道)、社区(村)均设息站，配备专职信息员，专门从事信息平台管护及信息输入、反馈工作。
该信息管理系统分基础数据、服务办事互动、工作交流、民情日志、系统管理6个模有数据查询及统计、短信互动、工作交流、网事等功能。渔农民的服务需求信息以短信或走访方式收集后输入信息系统，系统立即受理，并按内容分类和流转程序传递给全市各职能部门，要求相关部门限时办结，办理结短信方式或由网格服务人员直接反馈给当确保群众反映的问题和服务需求得到有效同时，鼓励和督促网格服务团队成员利用工流平台撰写电子民情日记，记录工作情况和体会，并作为考核干部转变作风、联系服务发挥职能作用等方面表现的重要依据。
三、创新中的突破与成效
从制度设计和创新实践分析，舟山市及西镇的“网格化管理、组团式服务”实现了一的突破。
(一)实现了农村基层组织的重构
“组织就是为实现某方面的特定目标一定规则和程序排列组合起来并开展活动的群体。”［3］从某种意义上说，任何一种治理均需要构建相应的组织体系，以实现有效的权力运作。实践中的农村基层管理创新时常借助于基层组织的重构来实现。村民自治之所以成为一项中国农民的伟大创造，首先在于其对政社合一、高度集中的人民公社组织结构的突破，国家的行政管理权力上收到乡镇一级，村一级则实行村民自治，由村民群众自我管理、自我教育、自我服务。通过乡镇政府的行政管理和村级组织的社会自治，实现对中国农村社会的共同治理，形成了“乡政村治”格局。实现村民自治以来，农村基层组织建设在政府的主动推动下不断发展，取得了显著成效，但也遇到了一系列新的挑战。农村经济社会的新发展要求对农村基层组织进行重构与创新。
在前些年政府推动的农村社区建设中，岱西镇结合实际在其所辖的10个村庄中建立了5个社区组织。在推行“网格化管理、组团式服务”的过程中，又在原村级组织不变的情况下，将一个村域内的村民划分为若干个网格，并配备专门的网格服务团队。由此实现了农村基层组织结构的重构与创新。从管辖和服务区域看，事实上形成了“社区—村—网格—村民小组—农户”五个层级的农村基层社会管理组织体系。
根据我们的调查，由于“网格化管理、组团式服务”是舟山市政府极力推动的一项地方创新管理模式，在当前的压力型行政体制下得到了下级政府的高度重视，网格组织的地位因此得到凸显。在这个“五层级”农村基层社会管理组织结构中，网格事实上居于主导地位。网格服务团队在农村基层社会管理服务中扮演了主导者的角色，发挥了核心作用;相应地，社区、村两委等农村基层组织的功能被削弱，村民小组也已基本失去其组织功能。由此就形成了以农户为基础、网格为核心、村两委为骨干的农村基层社会管理组织结构。
(二)创新了农村基层社会的协同服务机制
在一定意义上，管理就是服务。这在当下中国农村基层社会管理中表现得更为突出。传统的“管控型”农村治理模式已经不能适应新时期农村社会的发展需要，农村社会的深刻转型急切要求以服务促和谐、促发展。舟山市及其岱西镇在农村基层社会管理创新中，注重农村基层社会服务资源的统筹与整合，创新了以“协同服务”为取向的农村基层社会服务机制。具体体现在:
第一，组团式服务机制。在农村基层，整合乡镇、社区、村以及其他社会组织等多方面的农村社会管理组织资源，由镇干部、社区和村干部、民警、教师、医生、信贷员、盐技员、工商管理员以及社区大学生、后备干部、优秀青年等组成网格服队。网格服务团队以为民服务为主要职责同性服务为主要方式，为其责任网格区域内农民提供多元化的服务。这种由乡镇党政社区和村组织以及各类社会组织成员共同组成的服务团队及其所提供的协同服务，实现村基层社会管理的多种资源和力量的合作了一种独特的以乡(镇)政府为主导、多方共与的农村基层社会协同服务机制，实现了政共服务和村民自我服务的有机结合。
第二，一网式服务机制。“网格化管理式服务”信息管理系统的应用使舟山市实现村基层社会管理信息资源的共享和一网式这不仅使乡镇、县(区)、市级部门通过采集的群众基础信息和个性信息增强了管理服务对性和实效性，更为重要的是，村民群众的建议等可以及时地通过网格服务团队成员并直接传递到市、县(区)部门，各级网格化办公室实时监控办理情况并进行双向考核形成了全面统筹、部门协同、条块结合、层级的一网式农村基层社会管理服务新机制。一服务机制使原本分属不同主体的各种资源在管理系统和网格服务团队中得到了整合，改原来管理服务资源的分散局面，形成了协同农村基层社会服务格局。一网式服务机制既群众及时反映问题、加强群众与网格服务团交流沟通，又能全面反映受理问题办理情况村基层社会服务的全过程得到有效监督。
第三，整体包干服务机制。分片联系、责干是基层社会管理中较为普遍的一种做法，这些责任包干一般由各职能部门的工作人员负责或者由个别成员单独联系负责。如治安联系包干、计划生育工作联系包干等。岱西农村基层社会管理创新的一个重大特点在体承包、整体包干，即网格服务团队集体负责格区域内村民的所有社会服务工作。通过服作的整体包干，可以提高农村基层社会服务的协同性，避免不同部门、不同工作分别联系致的分割。农村基层社会管理资源的整合能效地增强农村基层社会服务能力。实践表西镇通过协同服务，较好地整合了农村基层管理的多方资源，特别是实现了政府公共服源与农村社区自我服务资源的有机结合，取较为理想的创新绩效。
当然，作为一项农村基层社会管理的创种模式也势必存在一些问题和缺陷，应当是逐步完善的过程。从辩证的角度看，任何一理模式都是矛盾的对立统一体，既有其优势，也存在着一定的局限。岱西镇正在运行的协同服务模式也不例外。
四、对这一创新模式的理性思考
岱西镇在推行“网格化管理、组团式服务”创新过程中形成的协同服务模式，迄今已有三年多时间，并形成了初步的制度框架和一系列运行机制。这项创新之所以能够在当地持续发展，关键在于有政府部门的强力推动以及相应制度、机制的保障。从一定意义上说，这项创新作为成功经验已经得到浙江省委、省政府领导的高度评价，并在浙江全省范围内推广。但是，根据调查，一些地方在推广这一经验时，只见其形，不见其实，仅仅在形式上建立了网格组织，而没有学习和贯彻“协同服务”的精神实质。这样的推广不能说是真正意义上对创新的理解和实践，至多是一种对上级政府的应付。对创新进行复制和扩大更重要的是对其精神实质和核心内容的复制和扩散，而不是对表面形式。
然而，“如果一项创新活动虽然能够长期坚持下去但却不能推广，仅仅局限于个别的地方，那么这种创新就像一个个盆景一样，虽小巧玲珑却不能形成气候。”［4］如何使农村基层社会管理创新既具有时间上的可持续性，又具有空间上的可复制性，已经成为一个值得研究的课题。从舟山市和岱西镇的经验来看，有两个因素值得特别重视。其一，政府的推动。在当下的中国管理体制下，政府掌控着农村基层社会管理的最重要资源，在整个社会运行过程中处于绝对的主导和支配地位。一项创新活动若能得到政府的有力支持，无疑会为其成功增添关键性的砝码。协同服务模式的可持续性和可复制性，在很大程度上取决于各地领导的认同和有力推动。其二，制度支持。从一定意义上说，创新是对原有制度的突破，而对创新的巩固与发展则需要依赖有力的制度支持。创新既是一个破除旧制度的过程，又是一个创立新制度的过程。协同服务创新模式的推广，需要通过进一步的制度机制建设将其固化为一种农村基层社会管理的新模式。虽然当地政府在创新过程中建构了一系列的制度机制，但还没有形成完整的制度体系。在制度不完善的背景下，有可能会随着地方领导的人事变更而发生变化。
“协同服务”的推广要获得制度支持需要在制度建设上关注两个问题:(1)创新与宏观制度的对接。杨雪冬指出:“综观这些年的地方改革，会发现越是草根的、民间的，创新性越强，但也正是这些很容易变成改革孤本，除了因为它的影响力和自身获得的支持最弱，还有很重要的一点是，它和制度的对接程度也是最弱的。地方改革个大的制度环境是有关系的，必须要和整个对接，不然很难做下去。”［5］调查中，我们也地感受到，协同服务创新需要理顺其与原有基层社会管理体制的关系，特别是要理顺协务与村民自治的制度关系，理顺网格服务团原有村级组织之间的关系，分清彼此之间的和职责界限。(2)制度的再创新。一方面据不同地区的实际和经济社会发展的新情坚持和推广过程中实现适应性的制度再创一方面，要顺应“协同服务”的发展趋势，在巩固和发展过程中进一步进行完善性的制创新。
舟山市岱西镇的农村基层社会管理创新当地政府的强势推动下展开的，带有浓厚的色彩。从一定意义上说，它是政府运用行政所做的一项农村基层社会管理方式改良。在服务模式形成过程中，政府不仅扮演着主导角色，而且事实上也是农村基层社会服务的然而，从现代政府建设的视角看，政府不应当能化，有必要坚守有限政府的权限，充分吸纳社会力量参与。在村民自治的背景下，应该村民群众的基层自治权，发挥村民群众在农层社会管理服务中的作用，切实推动村民群自我管理、自我服务。有关部门应该在创新的巩固与发展过程中，处理好农村基层社会中政府公共服务与村民自我服务的关系，逐解和下放相关工作权限和职能，充分发挥农层党组织、村民自治组织以及其他社会团体民群众的作用，形成以政府部门为主导、村级为主体、村民群众广泛参与、社会力量多方协农村基层社会服务新格局。
