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如何在多个“三农”领域开展突破性试验，同时又保证现行体制平稳运行，是推行农改试验区最需拿捏之处
农历龙年伊始，农业部力推的新一轮“农村改革试验区”(下称农改试验区)建设规划浮出水面。
根据农业部等部门的相关安排，全国在新一轮农改试验区建设中总共设立北京大兴区等24个试验区，分布在全国17个省、3个自治区、2个直辖市、1个计划单列市和1个国有农场。从区域分布来看：东部地区有10个，中部地区有8个，西部地区有6个。这样“基本做到了东中西部的平衡，大中小区域的协调，农区山区和垦区的兼顾”。农业部农村改革试验区办公室主任宋洪远表示。
农改试验区的试验范围，被详细划分为六大领域，涉及的主题分别为农村金融改革、农村产权制度、现代农业经营体制、城乡一体化、城乡公共服务均等化、支农资金管理、垦地合作发展。
农改试验区模式诞生于1987年，在当年的中共中央五号文件中，明确提出了要“有计划地建立改革试验区”的指导性意见。受其推动，第一次“农村改革试验区”建设于同年开始大规模启动。
前后两次农改试验区建设，均延续了中国历次改革的基本方法：试点运行，由点及面。而具体操作步骤则可被简述为：通过允许部分地区在“严格限制”的范围内突破现行政策及体制运行数年时间，取得相关经验教训，为下一步的政策制定提供依据。
第一次农改试验区建设所取得的示范效应已为历史所肯定。但近些年来，“农改试验区”这一概念没有受到太多关注。一种较为普遍的观点是：这一模式最大的不足之处在于只涉及次生性制度，而对改变根本性的农村土地、金融等制度无能为力。因此，当各种次生性试验结束后，试验区大多归于沉寂。
本轮“放权式改革试验”能否对一些根本性制度变革提供样本，最终能取得哪些成果，大考刚刚开始。
“自上而下”试验传统
据农业部农村经济研究中心(其主任同时兼任农改试验区办公室主任)资料显示：到2006年为止，第一轮农改试验区的数量为30个，分布在全国21个省、自治区、直辖市，包括160个县级单位，覆盖国土面积31.8万平方公里。
仅从人口一项来说，其所涉及的8120万农村人口，已是近年来成都、重庆“统筹城乡改革试验区”所涉及农村人口的一倍还多。
不仅如此，由于是由中央办公厅及国务院共同下文推动试验，故其在涉及中央或国务院各部门的协调问题上的授权，也比“统筹城乡改革试验区”仅由国务院发改委下文授权更具权威性和综合性。
接受《财经》记者采访的学界人士倾向认为，上世纪80年代末90年代初，中央推出内容如此众多的农村改革试验项目，主要原因在于，联产承包责任制解放农村生产力的功能，在1985年后已经逐步释放净尽，农业生产和农民收益又陷入多年的停滞不前状态，农村工作的决策者们急于寻找改革突破口。
正是在一系列分量颇重的文件推动下，农改试验区建设开始步入快车道。“这轮改革的特点就是由上而下，中央重视，地方积极。”曾经参与此次试验的国务院发展研究中心农村部部长徐小青这样向《财经》记者回忆。
为了突出农改试验区建设的重要性，在建立之初，各试验区所在省一般都成立了由省委或省政府负责人参加的试验区领导小组和工作班子。而在中央层面，为指导和协调全国的农村改革试验区工作，原中央书记处农村政策研究室、国务院农村发展研究中心则于1987年10月份共同组建了试验区办公室。
1989年下半年，原中央书记处农村政策研究室、国务院农村发展研究中心相继撤销。为使这项工作持续进行，经国务院批准，国务院办公厅1991年10月11日时又明确规定，“农村改革试验区工作的指导和协调职能划归农业部。由农业部农村改革试验区办公室继续承担指导、协调全国农村改革试验区的工作。”
在各个农改试验区当中，多年来一直流传着“发展出题，改革求解”这一口号。分散在全国各地的农改试验区，亦是根据不同的试验主题和项目作出选择和安排：河南新乡围绕粮食购销改革安排试验内容；安徽阜阳围绕乡镇企业的产权制度进行试验；而河北玉田的主要试验内容，则是社区性的合作经济组织。
粮食流通体制改革和土地使用制度改革，是第一次农改试验最重要的两个主题。以在农改试验区领域内影响一直较大的贵州省湄潭县为例，其“增人不增地、减人不减地”的试验内容，直到今天还是贵州省农村土地承包的一项基本经济制度。而湄潭地区的发展，也亦因此步入快车道，被誉为“贵州小江南”。
在官方宣传口径中，对此轮农改试验区整体成绩多有肯定。“上一轮试验成功的经验，为中央制定政策和法规提供了参考和依据，很多试验成功的做法都写进了相关政策和法规。”宋洪远表示。
以贵州湄潭试验区为例，它的经验不仅被写进了1993年的中央文件，而且被写进了《土地承包法》；而在河南新乡所实施的粮食流通“稳购、压销、保量、放价”试验，也成为了后来中国粮改的基本思路。
农村金融成为重点
新一轮农改试验区建设的正式启动表明：虽然近年来影响力不如以前，但建立试验区以便为“三农”领域内的体制性问题求解的路径，并未被官方遗忘。
事实上，早在2011年的中央“一号文件”中，已在相关章节中提及了如何做好新形势下农村改革试验区工作。而在2012年的中央农村工作会议上，国务院总理温家宝更是对推动新形势下农村改革试验区工作提出了明确的要求。
农业部政策与法规司司长张红宇告诉《财经》记者，之所以此时重提农改试验区建设，和中国的农业体系日益变得开放有关。“一系列前所未有的新情况出现，促成了倒逼改革的形势。建立农改试验区进行试验，已是箭在弦上。”
与上一轮类似，放权让地方进行“突破性”试验，是此次农改试验区建设的主要特点。农业部在新一轮农改试验区建设的工作原则中明确指出，“试验区将超前探索，创新制度，对经过批准的试验内容允许试验区突破现行政策和体制，在经批准的范围内先行先试。”
农村金融改革领域，被视为本轮农改试验区建设中的最大亮点。
在分析原因时，张红宇认为：尽管中国去年实现了粮食的“八连增”，但发展现代农业仍有一系列的重大障碍，其中就包括金融支持方面的问题。
“千家万户在分散经营时，可能对金融保险的需求不是那么强烈。但是对于种田大户来说，肯定离不开农业金融和保险的支持。”张红宇说。
据其透露，农业部将在央行、银监会和保监会三个部门的大力配合下推进这项改革试验，在符合规划、符合程序的前提下对试验区的项目建设优先给予支持，在试验区范围内可以探索一些在机构创新、产品创新和服务创新方面相关的改革试验。
在农业部2010年的一份有关农改试验区的文件当中，已就试验区发展农村金融制度划定了一系列具体性的改革内容，其中包括：发展以服务农村为主的地区性中小银行和多种形式的新型农村金融组织，鼓励农民专业合作社开展资金互助合作；建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，探索扩大农村贷款有效抵押物。
另外，这份文件还提到了建立健全以市场化运作为基础，以政府扶持为引导的农业保险体系，建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制等。
如何推广尚有隐忧
如何在多个“三农”领域里开展试验，同时又保证现行体制的平稳运行，是推行农改试验区政策时最需要拿捏的地方。
1987年，原国务院农村发展研究中心在一份提交给国务院的报告中已经提出：“对一些较敏感的试验项目，如土地调整等问题，不要做公开的宣传报道，其他宣传也要严格把关，谨慎从事。”
在新一轮的农改试验区建设当中，为了做到“风险可控”，24个农改试验区，大多以区、县一级为单位，并将在试验过程里始终坚持封闭运行的原则。
决策者的审慎态度，从对入选试验区的严格审批过程中可见一斑。
据《财经》记者了解，新一轮农改试验区的申报审批要过“五重门”：由农改试验区所在地提出申报，省一级对其进行审核后推荐给农业部，农业部受理后会同其他部门会审，提出修改意见供试验区修改完善，经中央农村工作领导小组同意后最终确定。
整个申报审批过程延绵近两年时间，最初的申报地区有40多个，最终获批为24个，淘汰率接近50%。
在采访部分被列入新一轮试验区的区县后，《财经》记者发现几个有共性的问题：一、“挂牌即政绩”；二、农改试验区冀望在获得额外资源和政策支持条件下取得成绩，可推广性堪忧。
农业部相关人士向《财经》记者坦承，“只要挂上牌就是政绩，其后工作怎么做根本不重视”的情况的确存在，也正是下一步工作中尤为需要注意扭转的地方。
各个试验区的成功经验是否能够顺利进行推广，亦是值得关注的问题之一。
为了保持各个试验区的典型性，早在1987年7月时，原国务院农村发展研究中心已在一份名为《关于农村改革试验区的请示》中指出：“对试验区不宜给予过多的物质支持。”部分入选区县的相关人士则告诉《财经》记者，之所以大家会积极申报，就是因为借此可以获得更多的资金支持。
有学者担忧，在这种特殊的资金支持情况下，试验区的所谓成功，可能根本不具备可推广性。如不注意，多年来在“三农”改革领域里“大量输血制造典型”的现象，或会再次出现。
与此同时，一些列为试验区的地区经济条件“过分发达”，也在某种程度上构成可推广的障碍。以被列入此次国家级农改试验区的江苏省苏州市为例，它此前亦已经被列入省一级试验项目，承担的试验项目均为“城乡发展一体化改革”。其下辖的县级市太仓是承担此次国家试验区项目的地区之一。
该市农委主任邹家祥告诉《财经》记者，在进行试验过程当中，因为经济实力雄厚，太仓乃至整个苏州地区其实已经不再需要财政拨款，只需要在进行农村土地整理时，国家给予其稍低于或者等于重庆、成都的用地权限即可。
“在农村土地整理过程当中，必须先把土地整理复耕后才可新占土地，假如时间太长，地方政府又没有足够资金的话，是无法完成这一过程的。”邹家祥说。而作为江苏省唯一的省级试点城市，苏州市此前已获得一定的先占后补指标。
同样的特殊政策可能在江苏省的其他地方就无法见效。“太仓市的地价较高，土地置换项目能够做到持续进行，同样的政策给了地价较低的张家港，或许就行不通。”邹家祥说。
【作者：《财经》记者 焦建 】
