中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云认为，土地改革的利益分成机制有待进一步完善，进行土地改革的第一步应是对农民的土地权利进行确认。中国社会科学院金融研究所房地产金融研究中心主任汪利娜表示，土地改革要更多地引入市场化因素，城镇化过程中要注重社会建设。

完善利益分成机制

中国证券报：在土地改革中，如何平衡各方利益主体特别是政府与农民之间的利益？

邹晓云：深圳新公布的土改方案规定，原农村集体拥有的产业用地可以进入市场流通，有两种收益分配方式可供选择。我觉得这两种方式政府的分成都有些多，并不能满足农民的利益诉求，特别是在深圳这样一个市场经济比较发达的地方，这样的分成方式农民可能并不愿接受。此外，所谓“深圳市国土基金”的性质、用途、归属也没有说清楚，这样的一笔类似于土地出让金的收入，政府将用来做什么，相关文件中也没有说明。目前的集体土地，实际上是由村民股份公司支配，既然农民现在采取的获利方式能够使他们获得稳定的收益，他们就没有动力采取政府规定的方式将这些土地投入市场。除非是那些尚未利用，又难以获利的土地，而这样的土地在深圳很少。

集体土地与国有土地不一样，国有土地出让政府理所当然的要获得土地出让金，而集体土地的各项权利归村集体所有，政府如何从集体土地的出让中分成，目前没有规范。政府从集体土地的出让中分成，需要一种区别于土地出让金的新模式，深圳采取的国土基金就是这样一种新的分成模式。但新的分成模式有待进一步探索。
汪利娜：这涉及到土地是否能够同权同价的问题，也是一个利益分配的问题。这一分成的本质是政府代表其他土地所有者和农民分配利益，但还要注意政府分到的这些土地出让收入要用在什么地方。有些地方政府将土地出让收入投入基础设施建设，也有些地方政府用这笔钱来建造楼堂馆所。

从学理上讲，土地产权是由一系列相关权利组成的、可分解的“权利束”，那么国家土地所有权的权威性也就不会总是绝对的，而是与其组合权利的实际构成相辅相成。从社会实践发展的需要上看，其权力结构的分解过程将继续下去。而从理论探讨中我们也认识到，国家土地所有权的各项权能是可以、也应该在为了满足特定社会需求时，与所有权适当分离，这在适当的制度保护下一般不会影响国家所有权的地位，甚至是充分行使所有权最合理、最有效选择。

未来的土地改革，除了政府的推动，还要引入更多的市场因素。表面上看，政府从原集体土地出让中分走50%或者70%有些多，但实际上一些集体土地的市场价值本身就不高，分成比例可以引入市场化的手段进行，比如划定一些出让条件或者建立一个谈判平台。所以确权只是第一步，确权是为了给农民提供话语权。农民有了话语权之后还要建立一个对话平台，之后才能有效推动土地改革向前发展。
更多引入市场化思路

中国证券报：在推进城镇化的背景下，土地改革应该解决的问题有哪些？

邹晓云：城镇化是一种结果和现象，不是可以通过“造城”来实现的，是社会经济发展到一定程度之后的一种结果。必须以经济和社会发展为前提，否则很容易造成泡沫甚至鬼城等后果。城镇化和工业化是不同的，工业化可以通过行政手段推动，城镇化却不同。

现在很多人认为通过推动城镇化就可以盘活土地资产、拉动经济增长，这样的想法是不对的。在城镇化过程中，土地改革的目的应该是消除现有土地制度中不利于土地资源优化配置的障碍，其次是要应对城镇化过程中可能出现的各种土地问题。比如城镇化很有可能带来圈地、侵占耕地、破坏资源等现象，这些问题都需要通过土地改革来完成。在城镇化的过程中，还需要做好土地的规划和保护，有一些地是不能用作建设用地的，有些土地不能过快地进入市场。

对于小产权房、集体土地违规交易等现象，未来需要通过制度来化解，要分情况区别对待，不能搞一刀切。比如，现在有一种解决小产权房问题的方案是要限制流通，我觉得这不是一种市场化的思路，土地问题还是要回到市场化的轨道上解决。

汪利娜：在城镇化背景下，土地改革会提速。在国外，城镇化确实是经济社会发展带来的一个自然的结果。但由于中国实行市场经济之前曾长期实行计划经济，政府一直都有较强的行政权力，因此中国的城镇化离不开政府的推动。只有得到政府的行政批复，各种基础设施才能短时间内建立起来，这是中国改革的路径依赖。因此在产业、人口等基本条件符合客观规律时，由行政权力来引导城市的发展是一条可行的路径。

在这一过程中，有一些农地是必须转入城市的，集约用地就是一个必须遵循的原则。在行政强势的前提下，很容易出现摊大饼、冲动发展等情况。在农民进城之后，还需要加强社会建设，让农民成为真正的市民。不能让农民失去土地之后又断了生计。